Le Livre noir de l'intercommunalité

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Le livre noir de l'intercommunalité. Les incohérences de la loi Chevènement. Ouvrage publié en octobre 2005

Auteurs : M. Patrick Beaudouin, député UMP du Val-de-Marne, Maire de Saint-Mandé et M. Philippe Pemezec, député UMP des Hauts-de-Seine, Maire du Plessis-Robinson

Sommaire

[] Contexte

Sous l’impulsion de MM. les députés Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, un groupe d’une dizaine de députés s’est réuni régulièrement depuis le mois d’avril 2005 pour réfléchir au phénomène intercommunal. Ces députés sont à la fois inquiets et attentifs vis-à-vis de l’évolution de l’intercommunalité en France. Leur but est de mettre le doigt sur des dysfonctionnements, de reclarifier une situation peu lisible, et de faire des propositions. Cette démarche doit être en outre mis en perspective au regard d’une question qui se révèle essentielle : quel avenir pour la commune et le maillage intercommunal français ?

[] Protocole

  • Une douzaine d’auditions a été réalisée. Ont ainsi été entendus :
    • M. Philippe Gras, Avocat à la Cour, spécialiste en droit public et en questions intercommunales ;
    • M. Christian Jeanjean, Député de l'Hérault, Maire de Palavas-les-Flots ;
    • M. Gérard Nirascou, Maire de Saint Jeannet (Alpes maritimes) et journaliste parlementaire ;
    • M. Jean-Michel Fourgous, Député-maire d’Elancourt (Yvelines) ;
    • M. Gérald Favier, vice-président de la CA de Saint-Quentin-en-Yvelines et adjoint au Maire d’Elancourt ;
    • Mme Hélène Tanguy, Député-Maire de Guilvinec (Finistère) ;
    • Audition de M. Lucien Lavigne, Maire de Chennevières sur Marne (Communauté d’Agglomération du Haut Val-de-Marne) ;
    • M. Hugues Martin, Député-Maire de Bordeaux ;
    • M. Vincent Guy, consultant en collectivités locales (Duranton Consultants) ;
    • M. Jacques Remiller, député-maire de Vienne ;
    • M. Bernard Brochand, député-maire de Cannes.
  • Outre ces auditions, le rapport s’appuie également sur les auditions et les travaux de la Commission d’enquête de l'Assemblée Nationale sur la fiscalité locale, dans son volet « intercommunalité ».
  • Un questionnaire parlementaire a été adressé à 250 maires dans 19 départements métropolitains. Il s’agissait d’interroger des communes en zone rurale, périurbaine et urbaine sans distinction de couleur politique.
    Les réponses proviennent à 21% de communes de moins de 1000 habitants, à 53 % de communes de moins de 10.000 habitants, à 19,75% de communes de moins de 30.000 habitants, et à 6,2 % de communes de plus de 30.000 habitants.

[] Résumé

[] Cadre législatif et insécurité juridique

Selon les auteurs de ce livre noir, l’intercommunalité, et essentiellement le cadre apportée par la loi Chevènement, est une grave source d’insécurité juridique car la frontière entre la compétence communale et la compétence intercommunale n’est jamais clairement définie. Plus précisément, les auteurs constatent :

  • un problème d’élaboration des périmètres intercommunaux ;
  • une superposition à des syndicats intercommunaux qui remplissaient pourtant pleinement les compétences qu’entendent assumer les nouveaux EPCI à fiscalité propre ;
  • des approximations et des retards répétés dans la définition de l’intérêt communautaire ;
  • une contrainte excessive en ce qui concerne la liberté d’entrée et de sortie d’une commune au sein d’une intercommunalité ;
  • le principe de la libre administration des collectivités territoriales se traduit dans les faits par un système de partenariat chaotique, où chacun cherche à s’arroger l’ensemble des compétences ;
  • une dégradation continue des compétences communales.

[] Mauvaise mutualisation des moyens et des compétences

Le Livre noir souligne que la promotion de la coopération intercommunale s’appuie sur la valorisation de ses bénéfices potentiels, notamment une meilleure efficacité dans la production et une solidarité renforcée entre communes. Mais il met en avant le fait que le coût (structurel et fiscal) de cette coopération l’emporte trop souvent sur les bénéfices supposés de la mutualisation. Il dénonce notamment :

  • un impact indéniable sur la fiscalité locale : absence d’« effet de vases communicants » entre les deux niveaux d'administration (commune et intercommunalité) ; absence de baisse du niveau cumulé des impôts locaux ;
  • une absence de rationalisation des effectifs : persistance du phénomène de doublons, transferts de personnel partiellement réalisés, harmonisation des régimes indemnitaires des agents (qui proviennent de mairies différentes) le plus souvent réalisée à la hausse ce qui entraîne une hausse des dépenses salariales ;
  • une combinaison mal maîtrisée de plusieurs postes de dépenses dans le développement récent de l’intercommunalité : économies d’échelle insuffisantes, charges de fonctionnement pesant sur les dépenses, coût accru de la commande publique ;

[] Opacité intercommunale

L’essor rapide de l’intercommunalité sous l’impulsion de la loi Chevènement a précipité ces structures depuis 1999 sans permettre de résoudre la question de leur complexité et donc de leur lisibilité fiscale, administrative et politique. Les critiques portent sur :

  • l’absence de véritable transparence fiscale ;
  • un déficit de transparence démocratique et une complexité aggravée par l’empilement des structures ;

[] Gouvernance locale

Selon les députés auteurs de cette étude, la gouvernance locale est affectée par :

  • des effets sur le climat politique local : baronnies, intercommunalités utilisées à des fins uniquement partisanes ;
  • une mauvaise gestion du clivage centralité/périphérie, avec notamment la question des charges de centralité ;
  • une intercommunalité trop fréquemment soumise à la règle du « marchandage ».

[] Conclusion

Le livre noir considère que l’intercommunalité à fiscalité propre est insuffisamment au service de la commune et maintient d’une incertitude menaçante sur l’avenir de cette dernière. Il n'entend cependant pas critiquer de façon globale l'intercommunalité à fiscalité propre qui a fait ses preuves dans de nombreux cas, et particulièrement en milieu rural. Selon ses auteurs, c’est le cadre de la loi Chevènement, avec ses rigidités et ses contraintes, qui tend à mener certaines intercommunalité vers les dysfonctionnements constatés aujourd’hui. Le rapport de la Cour des comptes sur l'intercommunalité, paru après le livre noir le 23 novembre 2005, a largement repris ce constat.

[] Les propositions avancées par Le livre noir de l'intercommunalité, les incohérences de la loi Chevènement

Objectif essentiel des deux auteurs députés : réaffirmer la logique de projet et l’adaptabilité à la réalité du territoire.

[] A - Propositions en terme organisationnel

[] 1 - Un véritable projet de vie en commun

Proposition :
La création d’un EPCI à fiscalité propre est subordonnée au respect des dispositions suivantes :

  • i) il ne peut être créé d’EPCI à fiscalité propre s’il se superpose à des syndicats intercommunaux qui remplissent pleinement les compétences qu’entend assumer le nouvel EPCI ;
  • ii) cette création est subordonnée à la définition préalable d’un projet commun. Les communes qui entendent créer une communauté d’agglomération doivent au préalable voter par délibération du conseil municipal, un projet commun.

Le texte de projet commun résultera d’une concertation entre les communes. La création d’un EPCI à fiscalité propre sera subordonnée au vote du projet. Seules les communes qui auront voté le projet commun pourront adhérer à la communauté.

[] 2 - La clarification de la notion d’intérêt communautaire

Propositions :

  • Cesser tout ajournement supplémentaire de la date butoir pour la définition de l’intérêt communautaire ;
  • A l’issue de la date butoir finale, engager un processus législatif de clarification de cette notion : la reconnaissance de l’intérêt communautaire doit passer, non seulement par une décision du conseil communautaire à la majorité des deux tiers selon les termes de la loi actuelle, mais également par un accord en ce sens, de la double majorité qualifiée prévue pour la création ou la modification des statuts d’une structure intercommunale.

[] 3 - L’adhésion à un projet intercommunal

Proposition 1 :

  • A la demande d’adhésion d’une commune à un EPCI peut être opposé le veto d’un tiers des communes membres de cet EPCI.

Proposition 2 :

  • La prédominance du critère population pour déterminer la répartition des sièges au sein d’un conseil communautaire doit être pondérée par l’importance de l’origine des recettes fiscales de la future structure intercommunale.
  • Les sièges seront répartis au prorata de la population, avec un minimum de sièges par commune, fixé par les statuts de l’EPCI. Une commune seule ne pourra détenir la majorité des sièges. Cette répartition sera révisée à chaque renouvellement de la communauté ou après chaque campagne de recensement.

Proposition 3 :

  • Chaque commune disposera d’un droit de veto lorsqu’un projet se situera sur son seul territoire.

[] 4 - Le retrait de l’intercommunalité

Proposition :

  • Une commune peut présenter à tout moment son retrait à l’organe délibérant de l’intercommunalité :
    • i) si la majorité du conseil municipal vote en faveur de ce retrait,
    • ii) ou si elle estime que les conditions de fonctionnement de l’intercommunalité sont de nature à compromettre de manière essentielle son intérêt à participer au projet communautaire,
    • iii) et même si, pour les EPCI mentionnés au 4ème alinéa de l’article L 5211-19 du CGCT, le retrait intervient durant la période d'unification des taux de taxe professionnelle.
  • Le retrait s’effectue dans les conditions suivantes :
    • i) aux dispositions prévues à l’article L 5211-25-1 du CGCT s’ajoute, pour tout type d’EPCI à fiscalité propre, une communication du solde de l’encours aux membres du conseil municipal,
    • ii) afin de ne pas déstabiliser l’intercommunalité, le retrait est effectif six mois après la présentation de la décision du conseil municipal à l’organe délibérant.

[] 5 - Rationalisation des transferts de personnel

Proposition :

  • Un audit sera réalisé par les services de l’Etat pour vérifier la juste application de l’article L. 5211-4-1 du CGCT.
  • En cas de non respect des dispositions de l’article précité, le Préfet sera en droit de demander expressément le respect des transferts dans un délai bref.

[] B - Propositions en terme de réforme de l’Etat

Proposition :

  • Instauration d’une mission interministérielle sous l’impulsion du ministère délégué aux collectivités locales pour redéfinir les fondements d’une véritable gouvernance territoriale permettant une articulation cohérente des différents niveaux territoriaux et de leurs institutions.

[] C - Propositions fiscales et budgétaires

[] 1 - La création d’une mission d’évaluation

Proposition :

  • Une mission parlementaire d’évaluation et de contrôle de la fiscalité intercommunale, composée de représentants de tous les groupes politiques, devra rendre un rapport tous les deux ans. Ce rapport devra être présenté en séance publique.

[] 2 - L’amélioration de la transparence financière

Proposition :

  • Le Président de l’EPCI adresse chaque année, avant le 30 septembre, au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l’activité de l’établissement, accompagné du compte administratif arrêté par l’organe délibérant de l’établissement et d’une communication sur les flux financiers intervenant au sein de la communauté. Cette communication comporte les données synthétiques suivantes : contributions fiscales des communes membres, dotations versées pour chaque commune membre, résiduel de la dette par commune membre pour les emprunts contractés par la communauté en vue de la réalisation d’équipements, répartition des investissements par commune dans les domaines de compétence de la communauté.
  • Ce rapport fait l’objet d’une communication par le maire au conseil municipal en séance publique au cours de laquelle les délégués de la commune à l’organe délibérant de l’EPCI sont entendus.
  • Le Président de l’EPCI peut être entendu, à sa demande, par le conseil municipal de chaque commune membre où a la demande de ce dernier.
  • Les délégués de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l’activité de l’EPCI.

[] 3 - Réforme budgétaire et procédure budgétaire

Proposition :

  • Un double vote budgétaire est instauré de la manière suivante :
    • un vote du budget de fonctionnement, pour lequel l’EPCI ne recevrait aucune subvention extérieure ;
    • un vote du budget investissement qui déterminerait le montant des crédits de paiement envisagés dans l’année. Ce vote se présenterait dans un cadre pluriannuel avec toutes les précisions sur le montant des participations des autres partenaires avec l’analyse de leurs engagements.

[] 4 - La dotation de l’Etat.

Proposition :

  • La participation de l’Etat doit se faire essentiellement sur les investissements. L’Etat doit jouer son rôle de régulateur et de coordinateur sur les grands projets qui vont modeler la France de demain.
    Le préfet intervient a posteriori, selon la procédure normalement utilisée de contrôle de légalité.
  • La loi doit définir de façon précise les nouvelles règles du jeu. Le budget de l’Etat devra préciser les conditions de forme et de fond de sa participation.
  • Les responsables des EPCI connaissant ces conditions, pourront voter leurs engagements budgétaires d’investissements et mettre en place leurs grands projets. Un dispositif budgétaire pluriannuel sera indispensable.

[] 5 - Prise en compte du logement social

Proposition :

  • Les communes qui ont fait des efforts importants, ou qui ont un taux de logement social très important, sont favorisées par rapport à l’ensemble des autres communes dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, plus de 35 % des résidences principales.

[] Citations extraites de l'ouvrage

  • "La loi Chevènement a favorisé la multiplication des structures intercommunales mais ses incohérences ont généré de nombreux excès." (p.8)
  • "Seul l’attachement profond des Français à la structure communale n’a pas permis à la logique chevènementiste et – osons la qualifier par ce terme – « jacobine », de supprimer définitivement la commune." (p.19)
  • "L’intercommunalité est aux habitants des communes de France ce que l’Union européenne était pour les Français à la veille du référendum : une inconnue que l’on dit très impliquée dans leur quotidien, ayant de nombreuses compétences, mais sur laquelle ils semblent n’avoir aucune prise, et dont le fonctionnement et le rôle leur sont quasiment étrangers." (p.53)
  • "La non-transparence financière ne serait pas tant préjudiciable au bon exercice intercommunal s’il y avait chez les administrés une véritable conscience de l’existence et du rôle du niveau intercommunal". (p.52)
  • "L’intercommunalité, par l’ancrage institutionnel que lui a donné la loi Chevènement, est venue s’intercaler entre les échelons traditionnels locaux, sans pour autant être concordance avec les lois de la politique locale. Dès lors, elle a pu être vécue dans certains cas comme une aubaine politique, créant rapidement des nouveaux lieux de pouvoirs locaux." (p.55)
  • "Le lieu intercommunal, qui a normalement vocation à être un « sanctuaire politique » , peut cependant favoriser l’accentuation et la confrontation des clivages politiques et, souvent, se trouve finalement instrumentalisé dans ce but." (p.56)

[] Les avis sur cette étude

Extrait du discours de Brice Hortefeux lors du Congrès de l'Assemblée des communautés de France (ADCF) le 6 octobre 2005 : "Telle qu'elle est menée actuellement, l'intercommunalité connaît des limites qui doivent être regardées en face. La réalité du terrain avant tout, mais aussi un certain nombre de rapports récents pointent les travers actuels du développement de l'intercommunalité. Il s'agit là d'un rapport du Conseil économique et social, d'un autre de la Commission d'enquête sur la fiscalité locale, d'un prochain provenant de la Cour des Comptes ainsi que d'une toute récente contribution de deux parlementaires, MM. Philippe Pemezec et Patrick Beaudouin, intitulée "Le livre noir de l'intercommunalité". Une dernière étude, enfin, est attendue de la part de l'Observatoire de la décentralisation. Tous ces rapports, qu'ils proviennent d'institutions ou d'élus de la nation, partagent le même diagnostic, celui d'une "crise de croissance" de l'intercommunalité. Doit-on rester inactif face à ces travaux? Peut-on rester sans rien faire? Je ne le crois pas. Cela nous serait très vite reproché."

Philippe Seguin, Premier Président de la Cour des comptes : L'intercommunalité est "un indéniable succès quantitatif" mais "la situation n'est pas pleinement satisfaisante sur le plan qualitatif".

Philippe Seguin, Premier Président de la Cour des comptes : " Le pêché originel de l'intercommunalité, c'est l'absence d'information ".

Marc Censi, Président de l'Assemblée des communautés de France (ADCF): "On nous reproche pêle-mêle des dépenses exagérées, des périmètres incohérents, un manque de démocratie, la promesse non tenue des économies d'échelle", note le président du Grand Rodez. Qui a préparé sa défense : "Oui, il existe des coquilles vides. Environ 10% des communautés sont deux fois moins intégrées que la moyenne ? N'oublions pas que la plupart sont très jeunes. Oui, certains périmètres affichent d'évidentes incohérences, mais je préfère encore une coopération imparfaite que pas de coopération du tout. Oui, il existe des doublons commune-communauté. Mais nous sommes tous en recherche de réponses adaptées et souvent innovantes. Chaque dysfonctionnement est marge de progrès. Acceptons bien sûr les critiques. Mais comment ne pas se méfier de ceux qui attirent l'oeil sur un quarteron de mauvais élèves pour punir toute la classe !"

[] Le législateur et l'intercommunalité

  • LOI n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales [1]
  • Rapport d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale [2]
  • Proposition de loi de MM. Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec et plusieurs de leurs collègues visant à améliorer la coopération intercommunale, n° 2741, déposée le 8 décembre 2005 [3]
  • Proposition de loi de Mme Marie-Jo Zimmermann relative aux communes de plus de 3500 habitants et tendant à instaurer une obligation de parité pour l'élection des adjoints au maire, à organiser la désignation des délégués dans les intercommunalités à fiscalité propre selon une représentation proportionnelle avec obligation de parité, à assurer la représentation des listes minoritaires dès le premier tour des élections municipales et à clarifier les choix au second tour [4]
  • Proposition de loi de M. Augustin Bonrepaux en faveur de l'égalité des chances des territoires et de l'harmonisation des dotations à l'intercommunalité rurale [5]
  • Proposition de loi de M. Étienne Pinte tendant à faciliter le développement de l'intercommunalité et la création de communautés de communes [6]
  • Proposition de loi de M. Rudy Salles tendant à assurer la représentation de l'opposition communale dans les assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et à limiter le cumul des mandats [7]
  • Proposition de loi de M. Pierre Morel-A-L'Huissier visant à rendre incompatible les fonctions de président d'un établissement public de coopération intercommunale avec les fonctions de président de conseil général ou de président de conseil régional [8]

[] Liens

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